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La politique industrielle gagne en popularité dans les débats sur la politique climatique au Canada. Pourtant, la persistance de l'idée selon laquelle les gouvernements ne peuvent pas « choisir les gagnants » contribue à freiner sa progression. Ce bref article a pour objectif d'expliquer pourquoi nous devrions reconsidérer cette critique et comment l'objectif de la carboneutralité d’ici 2050 peut nous aider à faire avancer le débat.
Ces dernières années, un nombre croissant de pays se sont dotés d’une politique industrielle verte pour faire avancer l'agenda climatique. Le Canada ne fait pas exception. Le gouvernement fédéral a souligné l'importance d'une politique industrielle « robuste » pour faire avancer la transition vers la carboneutralité. Au cœur de la politique industrielle verte se trouve l'idée que l'État doit jouer un rôle actif pour façonner la structure économique et parvenir à une prospérité à faibles émissions.
Certains commentateurs questionnent toutefois l’efficacité de cette approche. Une objection courante contre la politique industrielle est qu'elle revient à laisser l'État « choisir les gagnants », c'est-à-dire à favoriser – généralement via des subventions et des mesures préférentielles – des secteurs et des technologies spécifiques. Les économistes sont généralement sceptiques quant à cette approche pour stimuler la croissance économique, ce scepticisme se manifestant sous deux formes principales. La première est liée à l'information; plusieurs estiment que les gouvernements n'ont pas l'expertise nécessaire pour investir efficacement dans le développement technologique. La seconde est plutôt liée aux incitatifs; les décisions du gouvernement sont perçues comme étant davantage motivées par des considérations politiques, comme la pression des groupes d'intérêt et des électeurs, que par des considérations économiques, comme la productivité.
Dans le passé, plusieurs ont utilisé ce type d'arguments pour s'opposer aux investissements publics dans le développement technologique. Cette opposition persiste dans le cas des technologies vertes. En général, les économistes considèrent que le moyen le plus efficace de faire croître l'économie tout en réduisant les émissions est de mettre un prix sur le carbone. L’une des principales raisons est due à sa neutralité technologique : elle laisse le marché choisir les technologies gagnantes par le biais du mécanisme des prix, plutôt que par l'intervention de l'État. Selon cette logique, certains considèrent les subventions à des technologies spécifiques comme inefficaces et coûteuses.
Certes, un certain niveau de scepticisme peut être utile pour éviter d'exagérer les promesses des politiques industrielles vertes. Les échecs passés illustrent l'importance de garde-fous institutionnels, par exemple une évaluation indépendante des politiques publiques, pour corriger les erreurs et minimiser leur coût. Cependant, l'argument selon lequel « le gouvernement ne peut pas choisir les gagnants » semble trompeur pour guider l’investissement public dans la construction d’une économie verte, et ce pour au moins deux raisons.
La première concerne les connaissances empiriques relatives aux politiques climatiques. Au cours des dernières décennies, le déploiement des mécanismes de tarification du carbone a été lent et les résultats en termes de réduction des émissions sont plutôt limités à ce jour. Dans ce contexte, le bilan de la tarification carbone fait pâle figure par rapport aux attentes élevées que plusieurs placent en elle. De plus, les chercheurs ont démontré le rôle clé des investissements publics dans la baisse du coût des technologies vertes, notamment le solaire et l'éolien, et dans la création d'une dynamique mondiale en faveur de la décarbonisation. Les données empiriques suggèrent donc que la politique industrielle verte est en réalité plus efficace que le prétendent ses critiques.
La seconde raison concerne le rôle de l'État dans le développement des systèmes énergétiques basés sur les combustibles fossiles. Au cours du XXe siècle, les pays ont réalisé des investissements massifs pour soutenir la croissance des hydrocarbures et de leurs infrastructures. Atteindre la carboneutralité implique une transformation sociétale similaire aux transitions énergétiques passées, qui, comme le montre l'histoire, ont grandement bénéficié du rôle actif des États pour orienter la direction et le rythme du développement technologique. Les décideurs politiques devraient donc s'efforcer de tirer des leçons de ces transitions passées avant de poursuivre une approche fondée sur la neutralité technologique, qui est théoriquement la plus efficace, mais qui a peu de fondements empiriques.
Ces éléments suggèrent que la question clé n’est donc pas de savoir si les États devraient choisir les technologies gagnantes, mais plutôt comment ils peuvent le faire efficacement. Une façon de réfléchir cette question est de considérer l'objectif d’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050 – que plus de 110 pays se sont engagés à atteindre.
En effet, les rapports d’organisations internationales, comme l'AIE ou BloombergNEF, suggèrent que la clarté technologique autour des trajectoires vers la carboneutralité varie d'un secteur à l'autre. En pratique, cela signifie que les stratégies des États pour « choisir les gagnants » doivent être spécifiques à chaque secteur. Dans certains secteurs, les experts s'accordent largement sur la principale technologie permettant d’atteindre la carboneutralité : l'électricité pour les voitures personnelles, les pompes à chaleur pour le chauffage des bâtiments, et les énergies renouvelables pour la production d'électricité. Dans ces cas, le principal défi pour les États semble moins être de choisir la « bonne » technologie que de coordonner les investissements sur l'ensemble de la chaîne de valeur afin d'accélérer la décarbonisation tout en maximisant les retombées économiques domestiques. Dans d’autres secteurs d’activités économiques, l'incertitude technologique est beaucoup plus grande: par exemple, le ciment, le transport maritime, et l'aviation. Une façon de considérer l'investissement public climatique dans ces secteurs est l'expérimentation, soit en finançant des technologies par le biais d'un portefeuille de projets avec des critères de succès clairs et la capacité institutionnelle d’abandonner les technologies non prometteuses.
Également, comme le souligne l'AIE (2021), la plupart des technologies requises pour atteindre la carboneutralité existent déjà – soit sur le marché, soit en phase de prototypage ou de démonstration. Pour les États, cela implique de privilégier l'accélération de la courbe d'apprentissage des technologies existantes et leur diffusion dans les secteurs appropriés, plutôt que d'en inventer de nouvelles, réduisant ainsi le risque de sélectionner des technologies moins appropriées.
Pour un dialogue productif sur les politiques industrielles vertes
Pour conclure, l'idée que l’investissement public dans le développement technologique est inévitablement contre-productif a toujours été quelque peu trompeur pour guider le rôle de l'État dans l'économie. Cela semble d'autant plus vrai dans le contexte net-zéro. Il existe peu de raisons de croire que le principe de « neutralité technologique » soit prometteur pour guider les politiques climatiques et atteindre la carboneutralité d'ici 2050.
Évidemment, souligner l'importance d'une politique industrielle verte est une chose, la mettre en pratique en est une autre. Au Canada, les gouvernements doivent surmonter la longue tradition d'hostilité à l'égard des politiques industrielles, qui mine leur capacité à stimuler le développement économique. Un point de départ vital pour les décideurs politiques canadiens devrait donc inclure le développement d’une expertise interne, des institutions publiques-privées pour accéder à des informations de haute qualité et des institutions transparentes basées sur des règles claires pour guider l'investissement public dans les technologies vertes. Ces réformes institutionnelles apparaissent fondamentales pour surmonter les obstacles menant à une politique industrielle verte robuste. Pour y parvenir, nous devons d'abord reconnaître que le dilemme de la « sélection des gagnants » n'est pas la fin, mais le début de notre démarche afin de déterminer ce qui caractérise une politique industrielle verte efficace.
